8月28日，《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》（简称“《意见》”）正式发布。作为7月中央城市工作会议后的首份城市高质量发展落实文件，《意见》明确“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”，并将“支持老旧住房自主更新、原拆原建”写入《意见》，释放城市更新模式转型的新信号。

分析人士指出，这标志着我国城市更新从“政府主导”转向“居民自治+市场参与”的新阶段。

城市发展转向“存量提质”阶段

“自主更新、原拆原建”的提出，被认为是我国城镇化阶段转型与民生需求升级的结果。

从城镇化进程看，中指研究院监测数据显示，我国城镇化率从2015年的57.3%提升至2024年的67%，年均提高1.1个百分点，但2021-2024年连续4年提升幅度低于1个百分点，城镇化增速明显放缓；同期城镇人口从7.9亿人增至9.4亿人，年新增常住人口从超1600万人降至年均1033万人。

中国社会科学院国家未来城市实验室副主任、研究员王业强分析，城市发展从“增量扩张”转向“存量提质”阶段。随着人口增速放缓，传统棚改模式因资金压力大和推高房价等原因被逐步替代。同时居民对老旧小区安全和舒适需求增加，电梯加装、节能改造等呼声强烈，但传统改造难以系统性解决问题。通过“自主更新”、“原拆原建”可以实现资产价值重估，同时缓解了核心区人口压力。

事实上，今年3月，住建部部长倪虹在十四届全国人大三次会议民生主题记者会上就提及，“把2000年以前建成的城市老旧小区都要纳入城市更新的改造范围，因地制宜实施改造，鼓励地方探索居民自主更新改造老旧住宅”；7月中央城市工作会议则进一步提出“以推进城市更新为重要抓手”“高质量开展城市更新”。

如何理解老旧住房自主更新、原拆原建？

广东省城乡规划院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示，这一模式指的是，在政策扶持下，由业主作为实施主体，通过社区自治推动共同决策、自筹资金，公开引入开发建设单位，对原有老旧住房进行拆除，并在原土地上按原使用年限和建筑面积（可适当优化）重新建设房屋，最终实现原业主回迁。

“该模式下需调动三大主体的积极性： 业主不仅要共同出资，还要全程参与改造决策与工程监督，实现我的房子我做主；政府负责政策制定、流程规范与资源协调；引入的建设单位负责具体的开发与施工管理。”李宇嘉说道。

从目前推广和实践自主更新、原拆原建的城市来看，主要以居民自主决策为主。王业强指出，居民自主决策从传统的“双三分之二”同意降至“双50%”即可启动，但需全体业主最终签字确认‌。部分试点地区（如北京）允许分期实施，首批同意户数达60%即可先行开工。资金以共担模式为主，居民按原面积出资比例分摊成本，政府补贴部分改造成本‌。流程标准化，按七步推进法：城市体检→规划编制→项目策划→主体落实→计划制定→方案编制→示范实施‌。过渡安置方案则主要有三种：政府统租过渡房、居民自主租房、货币化补偿‌。

李宇嘉指出，在现实改造中，不管是自主更新还是原拆原建，都需要政府引导和政策支持。例如，土地用途转变、规划调整、规划师支持，辅助做好资金监管，比如基层政府做好业主改造意愿调动，增补公共设施和空间满足业主对于更美好生活的向往，做好过渡期的群众临时住所安排，扶助困难群体等，从而消除改造的障碍。

同时，上海交通大学国际与公共事务学院长聘教授、中国城市治理研究院研究员、住房与城乡建设研究中心主任陈杰指出，此次相关意见提及“老旧住房自主更新”而非“老旧小区自主更新”，既颇具深意，也非常科学。对于独立或独栋的老旧住房，若业主有自主更新意愿，应予以鼓励；但对于老旧小区，是否要普遍鼓励自主更新，需持谨慎态度，核心焦点在于“是否允许增容（容积率）”，“如何合理给增容”则是实践中的最大难点：不增容，原住民缺乏更新动力，小区品质提升也有限；增容，则容易与片区规划管制产生冲突，引发周边小区抗议，也对楼市大盘不利。

针对“自主更新、原拆原建”对老旧二手房市场的影响，王业强指出，D级危房的待改造房源将面临短期流动性冻结，但成功纳入原拆原建名单的房产价值可能上涨‌。C级以下普通老旧房因无法享受重建红利，价格涨幅可能低于市场均值‌。

已有多地探索实施

从地方实践来看，目前，浙江、上海、北京、湖北等地已率先开展“自主更新、原拆原建”试点。

其中，浙江省于2024年4月发布《关于稳步推进城镇老旧小区自主更新试点工作的指导意见（试行）》，成为全国首个推进老旧小区自主更新的指导意见。今年7月，《浙江省城镇社区更新条例》正式实施，成为全国首部城镇社区更新方面的省级地方性法规，条例明确“房屋建筑所有权人可以提出更新项目申请”。

按照条例，城镇老旧小区实施更新的，实施主体应当开展项目现状调查、需求分析、资源整合等工作，编制项目实施方案，报住房城乡建设主管部门审查认定。危险房屋拆除重建方案应当明确住宅总户数和总建筑面积，每户建筑面积、室内面积及户型结构，建筑质量标准及配套设施以及增加建设的住宅、停车位数量、归属及其处置方式、小区业主的选房规则、建设费用承担明细、过渡方式以及过渡费用等事项。

在浙江，杭州“浙工新村”在自筹自建方面具有代表性。该小区548户居民自筹4.7亿元，原地将13幢危旧房建成7幢11层小高层。居民出资占总投资5.3亿元的83%，其余费用由政府老旧小区改造专项资金支出。据新华社报道，此次改造新增建筑面积约9800平方米，使总建筑面积从约39800平方米增加至近5万平方米。楼间距增大，同时新增了地下车库，以及社区用房。

此外，南京虎踞北路4号5幢居民楼、北京马家堡路六十八号院二号、广州花都区集群街2号、衢州江山永安里小区等小区案例也基本上遵循“业主主导 + 政府支持 + 专业协作”的三方共促机制。

另值得一提的是，厦门市近日印发《关于城镇老旧小区自主更新改造的指导意见》，也让老旧小区改造“有章可循”。根据《指导意见》规定，厦门市城镇老旧小区内多户业主的多层或高层住宅楼，在符合国土空间规划的前提下，若建筑使用年限达40年以上、建筑结构差、建筑功能不全、缺乏维修加固价值，或因房屋结构已严重损坏或承重构件已属危险构件、经危险性鉴定为C级或D级危房的，房屋所有权人可申请开展自主原地翻建。自主更新改造遵循“业主自愿、资金自筹、改造自主、因地制宜”原则，建设资金由房屋所有权人自行协商出资比例，可按照原建筑面积比例承担，并按规定提取住房公积金、使用专项维修资金、住房公积金组合贷款等渠道筹措资金。

在改造方式上，可选择单栋住宅独立改造、相邻多栋住宅联合改造或老旧小区整体改造。在日照等条件允许的前提下，允许项目增加不超过原产权登记面积20%的建筑面积，其中10%用于加装电梯和建设公共服务及配套设施，10%用于原有住宅按套扩面。

王业强预测，从当前政策导向和城市发展需求来看，老旧住房自主更新、原拆原建将成为未来老旧住房改造的重要模式，但短期内仍将与传统改造方式并存。当前政策导向已明确将自主更新作为城市更新的重要方向，但需通过差异化政策设计解决区域不平衡问题。预计到2030年，原拆原建将占老旧小区改造总量的30%-40%，成为与综合改造并行的主流模式。‌

但在业内看来，当前老旧住房自主更新、原拆原建仍存在多项难点，中指研究院政策研究总监陈文静指出，如统一业主意见、资金筹措、居民权益保障等，未来配套政策存在进一步完善预期，鼓励社会资本参与，企业代建、物业服务等业务机会将增加。