2月23日，《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》（下称《意见》）发布。这是党的十八大以来第13个指导“三农”工作的中央一号文件。

农业农村部农研中心研究员张照新在接受澎湃新闻记者采访时表示，此次中央一号文件，有三个特点。

一是突出守正创新。2025年中央一号文件在架构上仍然延续了前3年底线任务、重点任务的架构，但主题鲜明，围绕着二十届三中全会提出的城乡融合发展，在乡村建设、农村土地改革、投融资机制和城镇化方面部署了一系列重大改革举措，可谓“老瓶装新酒”。

二是突出政策集成。在促进粮食增产上，强调“加大高产高效模式集成推广力度，推进水肥一体化，促进大面积增产”；在市场调控上，强调要“完善农产品贸易与生产协调机制”；在产业发展上，既明确要“发展乡村特色产业”，又强调要“完善联农带农机制”；在城乡融合发展上，推进农村土地制度改革的同时，又对进城农民市民化进行部署。

三是注重划红线。农村改革涉及面广、具体情形又比较复杂。很多时候需要发挥地方政府部门的积极性，因地制宜地推动改革。部署各项改革举措的同时，突出划出改革的红线，在延续以往耕地保护、耕地利用和生态保护等一系列红线的同时，在农村资源资产管理改革中，明确提出“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房”，为农房盘活利用划出了红线。同时，对于集体经济发展，也明确“不对集体收入提硬性目标，严控集体经营风险和债务”的底线要求。这些红线和底线，为各地贯彻落实中央各项改革举措提供明确了政策边界。

深化农村土地制度改革

农业农村部农村经济研究中心主任金文成表示，今年中央一号文件是聚焦贯彻落实党的二十届三中全会来推进乡村全面振兴，所以“改革”的意味最浓。要用“改革”这个法宝来破解农业农村高质量发展面临的难题和挑战，从而实现乡村的全面振兴。

改革的重点，首要就是“深化农村土地制度改革”，在“三块地”上要进一步下功夫。

“承包地”，要抓好土地承包30年到期，再延长30年的试点工作，由原来的几个省试点进一步推动扩大整省试点的范围，确保承包地总体稳定顺延来实现土地承包关系的稳定和完善。

中国社会科学院政治学研究所副研究员陈明在接受澎湃新闻记者采访时表示，此次文件明确了第二轮土地承包到期后再延长30年试点的具体实施原则。“特别重要的一个概念是，确保绝大多数农户承包地总体顺延、保持稳定。具体到承包地，过去一般的提法是保持土地承包关系稳定并长久不变。土地承包关系的解释空间大，可以解释为具体的承包地块，也可以理解为农户和集体之间的承包关系，但地块儿可能会调。这次文件非常明确提出，具体的承包地不变，这是一个非常重大的举措，为这项工作定调，有利于总体上保持农村土地承包制度长期的稳定。”

“宅基地”，就是农民合法取得的住房。《意见》提出，探索农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式。不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。

陈明指出，以往的改革性文件一般是鼓励、探索、引导，否定性的举例较少。这次专门列了两个不允许，“实际上在现实中能够发现，是存在这种情况的。这两个不允许，一方面是将这种做法先及时刹车，另一方面要注意后续的工作。已经发生的这种情况不受法律和政策保护，但如果已经存在，房地一体确权的时候，怎么去掌握尺度，怎么进一步应对和处理，就很考验各地在政策问题上的智慧。”

“集体建设用地”，要进行入市改革，重点是完善集体和农民的利益分配关系，确保建设用地的存量入市，严格控制增量，让农民在入市过程中分享财产收益。

首提农业新质生产力

《意见》首次提出农业新质生产力。

具体来看，《意见》提出，推进农业科技力量协同攻关。以科技创新引领先进生产要素集聚，因地制宜发展农业新质生产力。瞄准加快突破关键核心技术，强化农业科研资源力量统筹，培育农业科技领军企业。深入实施种业振兴行动，发挥“南繁硅谷”等重大农业科研平台作用，加快攻克一批突破性品种。继续推进生物育种产业化。推动农机装备高质量发展，加快国产先进适用农机装备等研发应用，推进老旧农机报废更新。支持发展智慧农业，拓展人工智能、数据、低空等技术应用场景。

中国社会科学院农村发展研究所、农产品贸易与政策研究室主任、研究员胡冰川在接受澎湃新闻记者采访时表示，2025年中央一号文件提出“因地制宜发展农业新质生产力”，为农业农村现代化发展指明了新方向。以生物育种、无人机、人工智能、数字技术等为代表的新兴技术，正逐步融入农业领域，成为推动农业变革的关键力量。

胡冰川指出，发展农业新质生产力，不仅需要技术创新，更需要构建与之相适应的体制机制和科技创新体系。一方面，政府应加大对农业科技的投入，强化农业科研资源统筹，培育农业科技领军企业，打造像“南繁硅谷”这样的重大农业科研平台，集中力量攻克关键核心技术。另一方面，要加强产学研合作，促进科技成果的转化与应用，让先进技术真正落地田间地头。

“此外，还需重视农业人才培养，培育一批既懂农业又掌握现代技术的复合型人才，为农业新质生产力发展提供智力支持。只有多方协同、共同发力，才能充分释放农业新质生产力的巨大潜能，推动我国从农业大国迈向农业强国，实现农业农村现代化的宏伟目标。”胡冰川说。

对于2025年中央一号文件明确提出的“加快国产先进适用农机装备等研发应用”，江苏大学中国农业装备产业发展研究院副院长张宗毅在接受澎湃新闻记者采访时指出，这一提法对于确保国家重要农产品供给安全具有重要意义。

“近年来，我国国产高端农机关键零部件、大宗经济作物农机技术进步较快。研发出了拖拉机HMT无级变速器、采棉机的采摘头、打捆机的打结器等，此外装载北斗导航、传感器的各类智能农机也开始大规模应用。市场上销售应用的拖拉机、谷物联合收获机、插秧机、采棉机、甘蔗收获机国产化率大多超过80%，部分在90%以上，保障了我国重要农产品供给安全。”

张宗毅指出，整体来说我国农机的可靠性还需进一步提高，智能化水平还远远不够，一些果蔬茶经济作物部分环节还无机可用。未来，随着国产先进适用农机装备的研发应用力度进一步加大，相信这些问题可以迎刃而解。

农村土地资源盘活利用迎来新空间

《意见》提出，在耕地总量不减少、永久基本农田布局基本稳定的前提下，开展以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元的全域土地综合整治。

张照新表示，“全域土地整治”为农村土地资源盘活利用带来新空间。

“随着人口、产业和要素的重新布局，乡村的各类土地资源如何更有效利用成为新课题。但是由于现有土地管理政策对永久基本农田利用有极其严格的限制，导致部分乡村所在地、中心村发展面临土地制约。今年中央一号文件提出‘在耕地总量不减少、永久基本农田基本稳定的前提下，开展以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元的全域土地综合整治’为解决这一难题提供了思路。”

他认为，这一政策将允许地方在全域土地整治中，在不减少耕地总量和永久基本农田的基础上，可以适当重新安排农业生产、生活的空间布局，从而更为有效利用资源。

陈明表示，过去部分地方各种土地类型的布局不是很合理，在县域的统筹下，以乡镇为基本实施单元，可以在总量不减少的情况下，对土地布局做一些调整。“这也与此前中央农村工作会议提出的改进和完善占补平衡制度相衔接。”

《意见》提出，提高村庄规划编制质量和实效，不得要求村庄规划编制全覆盖，对不需要编制的可在县乡国土空间规划中管控引导或出台通则式管理规定。

对此，陈明表示，这是对过去部分地方在村庄规划编制上的盲目性做法的纠偏，有一些村庄是不需要编制村庄规划的。“对不需要编制的可在县乡国土空间规划中管控引导或出台通则式管理规定，这是比较务实的一个举措。”

《意见》还提出，推进新增耕地规范管理和合理利用。

陈明表示，以前有一些土地，特别是北方五省（东北三省加内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区）的土地，过去多年里已经形成了一些新增耕地，但调查的时候没有反映出来。国土三调及后续的变更调查，使得这些新增耕地都反映到了数字和纸面上，就是一般意义上的新增耕地。

“现在，这些新增耕地怎么合理规范使用，承包制度怎么衔接，这是要探索的新问题。”陈明说。